Procedures en de noodzaak ervan in de verhouding van burger en gemeente.

      "We zouden de procedure terug kunnen draaien en opnieuw beginnen."
   "Het denken kan het blijkbaar niet opnemen tegen het doen."
     Uit 'De procedure' van Harry Mulisch  




Verhouding overheid en burgers onder druk

We leven in een tijd waarin de verhouding overheid en burgers steeds meer onder druk komt te staan; de economische crisis, toenemende onzekerheid, politieke uitholling, om maar een paar dingen te noemen; klimaat en milieu crisis, falende gezondheidzorg, ineenstortend woningbeleid om er nog maar een paar te noemen, en er is nog veel meer aan de hand.
Daar waar de overheid er niet in slaagt ruimte voor burgers te scheppen, worden de burgers door diezelfde overheid gedwongen het zelf maar te regelen, op straffe van. En wat kan deze burger nu zelf regelen? Rechten en plichten wordt er dan gezegd: jij krijgt een uitkering omdat je werkloos bent, maar dan moet er ook wat tegenover staan. Dat klinkt logisch, maar is het niet. De term werkloosheid heeft een negatieve klank en dat leeft ook zo onder het volk. Het is alsof de persoon die werkloos is, daar altijd zelf voor verantwoordelijk is. Je wordt er maatschappelijk op aangekeken. Er is echter veel meer sprake van een banentekort dan dat mensen hun eigen kost niet zouden willen verdienen. Mensen zonder banen worden weggezet met een uitkering en tot tweederangsburgers verklaard. Een uitkering waar je net niet van dood kunt gaan, maar van kunt leven, ho maar. En dit probleem is al honderd jaar bekend. Door mechanisering, industrialisering, automatisering en nu ook nog eens globalisering, neemt per saldo het werk af en daardoor het aantal banen. Deze tendens zal alleen maar toenemen. Er ontstaan wel nieuwe banen zoals bijvoorbeeld in de automatisering, maar de onderstroom blijft voor de ondernemers toch steeds met zo min mogelijk kosten zoveel mogelijk te doen. Door de globalisering worden de effecten als toename van banen op termijn teniet gedaan. Kijk bijvoorbeeld naar de opkomst van India als IT-land. Zeer vele bedrijfsadministraties verdwijnen naar dit land, want wij kunnen niet op tegen het beloningsniveau aldaar. Het is aan de politiek dit fenomeen van een structureel banentekort te erkennen en maatregelen te nemen, zodat niet een steeds groter wordende groep mensen buiten de boot valt. Dat wil niet zeggen dat de overheid ervoor moet zorgen, dat iedereen een baan heeft, maar dat wil zeggen dat de overheid ervoor moet zorgen dat de mensen zonder baan geaccepteerd worden als volwaardige burgers, en de overheid dient de voorwaarden te scheppen dat de kans op een baan toeneemt, bijvoorbeeld door scholing en training te faciliteren. Om de baanloze burgers en trouwens alle burgers als volwaardige burgers te erkennen, is nodig dat deze burgers de rechten, die zij ontlenen aan de vele wetten in ons land, ook kunnen verzilveren. Wetten die voor ons burgers in Den Haag gemaakt worden door politici die als de klus geklaard is ons toelachen en zeggen: kijk eens wat wij allemaal voor jullie doen. Vervolgens steken ze een dikke sigaar op en dromen over hun pensioen. Maar voor de burger is dit nog niets, dat wil zeggen: het is maar een begin, want je moet maar eens op grond van de wetgeving iets zien te krijgen. Op lokaal niveau word je dan geconfronteerd met een overheid die dure juristen heeft ingehuurd om tegen jou kleine burger te zeggen dat je er geen recht op hebt, en dat alles onder het mom van zorgvuldigheid. Nou ja, als je het vriendje van de wethouder bent of als je toevallig via de Rotary of voetbalclub de betreffende ambtenaar kent, dan gaan er ineens wel deuren open en worden bepaalde wetteksten ineens heel anders geïnterpreteerd. Wetteksten zijn niet eenduidig. Ook omgekeerd liggen er gevaren: het kan zijn dat een zeer hoog opgeleid iemand zonder baan tegenover een ambtenaar komt te staan die niet zo hoog opgeleid is en dan kan het zo maar zijn, dat de hoogopgeleide in feite de ambtenaar zijn interpretatie van de wet wil opleggen of dat de ambtenaar, niet gediend zijnde van inmenging, allerlei verdedigingsmechanismen inschakelt om de hoogopgeleide te treffen en hem wil laten voelen dat hij geen enkele macht heeft, ook al zijn de argumentatie en interpretatie van de hoog opgeleide misschien wel degelijk houtsnijdend. De verhoudingen zijn per definitie ongelijk: de burger zonder sociaal netwerk richting gemeente staat in wezen machteloos tegenover een ambtenaar die zijn positie als machtspositie kan gebruiken. Let wel: hier wordt niet beweerd dat dit laatste altijd het geval is. Er zijn gelukkig nog vele ambtenaren die hun werk als dienstverlenend opvatten.

Voorwaarden scheppen
Hoe kunnen we nu de voorwaarden scheppen, dat zowel de ambtenaar als de burger meer op elkaar afgestemd raken en er daardoor veel minder onzekerheid en ook veel minder agressie ontstaat? Onze samenleving is daar bij gebaat. Daar waar de algehele onzekerheid toeneemt, dient de individuele onzekerheid af te nemen. De heilige Benedictus van Nursia (480-547) spreekt over 'stabilitas' als een van de grondpijlers van een samenleving. Hoe slecht de economische verhoudingen ook zijn, we moeten er voor zorgen dat er geen oncontroleerbare sociale onrust ontstaat, want die prijs zal blijken veel en veel te hoog te zijn. Onderstaand verhaal probeert hieraan een bijdrage te leveren.

De normale gang van zaken als voorbeeld
Hoe gaat de burger met een gemeente, het ambtelijk apparaat, om als hij of zij een beroep doet op een bestaande voorziening?
Je doet als burger een aanvraag voor een bepaalde voorziening, zoals bijvoorbeeld de langdurigheidstoeslag, om maar eens een van de meest eenvoudige voorzieningen te noemen.
Wat gebeurt er dan? Of wat zou er idealiter moeten gebeuren?
De betreffende dienst of ambtenaar ontvangt het verzoek van een burger om een bepaalde voorziening.
Wat doet deze ambtenaar na het lezen van het verzoek?
Je zou twee dingen verwachten:
1. De ambtenaar stuurt de burger informatie over de betreffende regeling, waarin op zijn minst de wettelijke regeling of het kaderstaat aangegeven en vervolgens hoe de betreffende regeling door de individuele gemeente geïnterpreteerd wordt. Tegenwoordig kunnen gemeenten eigen aanvullingen doen of kleine accenten leggen. Je moet daarover als burger wel eerst geïnformeerd worden anders weet je niet waar het over gaat.
2. Een aanvraagformulier waaruit blijkt welke informatie de gemeente nodig heeft om jouw aanvraag te verwerken.

Wat doet nu de burger?
Je zou verwachten dat de burger de toegezonden informatie leest en het aanvraagformulier invult. Vervolgens stuurt de burger dit aanvraagformulier met bijlagen op, nadat hij of zij uit overwegingen van zorgvuldigheid of eventueel uit wantrouwen eerst kopieën gemaakt heeft voor de eigen administratie.

Wat doet de ambtenaar als hij het aanvraagformulier en de bijlagen ontvangen heeft?
De ambtenaar zal de door de burger aangeleverde gegevens toetsen aan de eisen die de gemeente op basis van de wet stelt aan de betreffende voorziening.
Ontbreken er gegevens dan zal de ambtenaar de burger vragen de gegevens alsnog te verstrekken.
De volgende informatie stuurt de ambtenaar dan naar de burger als de zaak intern rond is.
1. U heeft op die en die datum een aanvraag ingediend.
2. Op die en die datum hebben wij uw aanvraagformulier en bijlagen ontvangen.
3. De informatie die u toestuurde was compleet. Of u heeft dan en dan de informatie aangevuld.
4. Wij hebben uw aanvraag als volgt beoordeeld. Dan volgt een uiteenzetting over eisen en de toepassing ervan. Meestal is dat een tabel waaruit men kan lezen waar men op kan rekenen. Of er komt uit dat men daarom en daarom niet in aanmerking komt voor de betreffende regeling.
5. Verder wordt door de ambtenaar aangegeven hoe de burger dient te handelen als hij het met de overwegingen en/of de berekening niet eens is. Het eenvoudigste is eerst te reclameren bij de betreffende ambtenaar, die kan dan als er daadwerkelijk iets fout gegaan is, zijn fout herstellen. Als de ambtenaar er echt van overtuigd is dat het klopt, dan stuurt hij een beslissing namens B&W met daarin aangegeven dat de burger een bezwaar kan neerleggen bij de bezwaarschriftencommissie en/of bij de nationale ombudsman en/of bij een lokale adviesinstantie.
Voor de ambtenaar zit het werk er wat betreft deze aanvraag nu op.
Als de burger het eens is met de overwegingen en beslissing van de ambtenaar, dan is het zoals het is. Is de burger het niet eens met de beslissing dan… wacht hem of haar een lange weg.

Toetsingsinstantie
Op een bezwaarschriftenprocedure of nationale ombudsman, daar zit een burger eigenlijk niet op te wachten. Je wilt als zelfbewust en verantwoordelijk mens niet in een klaagcultuur gedrongen worden. Waar deze burger wel behoefte aan heeft, is een mogelijkheid de overwegingen van de ambtenaar te laten toetsen. Een soort second opinion.
Er zou zodoende een hoop ellende voorkomen kunnen worden. Een derde partij toetst de gevolgde procedure en uitkomst en laat de burger weten: volgens ons klopt het of volgens ons heeft de ambtenaar dit punt over het hoofd gezien daarom en daarom. In dit laatste geval stuurt de burger zijn bevindingen naar de betreffende ambtenaar en kan die, als hij of zij het ermee eens is, de zaak aanpassen. Als dit uiteindelijk niet werkt, dan rest de burger alleen maar de voorgestelde klachten- en bezwaarprocedure te volgen om alsnog zijn vermeende gelijk te krijgen.

Substantiële afname van klachten
Ik ben ervan overtuigd dat als het contact tussen burger en gemeente als bovenstaande ingericht wordt, het aantal uiteindelijke klachten met meer dan de helft zal afnemen.

Proactieve behandeling
Als je al in de gemeentelijke administratie zit, dan kan bovenstaande ook anders beginnen in die zin dat de burger van de gemeente een brief krijgt met daarin de informatie dat geadresseerde in aanmerking kan komen voor een bepaalde regeling. De rest blijft dan hetzelfde. Deze aanpak om mensen attent te maken op een bepaalde regeling zou mijns inziens eigenlijk standaard-procedure moeten zijn.

Persoonlijk contact
En waarom zouden er dergelijke procedures of protocollen moeten zijn? Een ambtenaar kan toch ook gewoon goed zijn werk doen? En als er een meningsverschil is, kan dat toch beter door een persoonlijk contact uit de weg geruimd worden?
Dat kan, maar dat is geen garantie. Mensen zijn niet zonder meer eerlijk of als mensen hun eigen bestaan als zinloos ervaren, willen ze graag machtsspelletjes spelen om dat bestaan meer inhoud te geven en er zijn ook persoonlijke redenen om iemand een hak te zetten al is het maar de afkeer van een kromme neus. Om al dit soort menselijke zwakheden in te perken en de burger, de ambtenaar incluis, de nodige bescherming te geven, daarom dienen er dergelijke procedures te bestaan met daarin opgenomen de mogelijkheid van een externe toetsing.
Dan pas kan er ook gesproken worden van rechten die de burger aan wetgeving kan ontlenen. Dan pas kan ook het vertrouwen in de rechtstaat groeien. Want als deze procedures er niet zijn, dan is men als burger overgeleverd aan de willekeur van de individuele ambtenaar, een ambtenaar die bijvoorbeeld pas behulpzaam wordt als hij van hogerhand gedwongen wordt en niet omdat hij dat vanuit zijn beroepsopvatting of uit innerlijke overtuiging doet. Er zijn gelukkig, de gelukkige uitzonderingen. En er zijn gelukkig ook al procedures, maar die bieden mijns inziens te weinig garanties dat de verhouding burger - ambtelijk apparaat ook zakelijk blijft, met behoud van het persoonlijke, en voert tot het gestelde doel: het verzilveren van de aanspraak waar wettelijk recht op bestaat.

De nationale ombudsman
Wie zou een dergelijke externe toetsing op zich kunnen nemen?
We hebben al een nationale ombudsman. Zoals de nationale ombudsman nu functioneert, is het nog niet geheel en al bevredigend. Wat de burger individueel met goede argumenten niet tot stand brengt, kan de ombudsman afdwingen met overigens dezelfde argumenten en dat zet in wezen de persoonlijke verhouding burger - ambtenaar onder druk. Niemand vindt het prettig gedwongen te worden tot iets en de burger heeft na dit incident ook nog met de betreffende ambtenaar vandoen. Daarom zou de dienstverlening van de nationale ombudsman aangepast kunnen worden in die zin, dat er procedureel een terugkoppeling komt richting gemeente en inhoudelijk richting burger. De procedurele terugkoppeling naar de gemeente heeft een meer dwingend karakter. En dan is het aan de burger of hij op grond van de externe toetsing richting gemeente iets onderneemt of niet. Het is geen automatisme.
Alles moeten we in feite in het werk stellen om zaken opgelost te krijgen op het niveau van ambtenaar en burger. Alle afwijkingen als klachtenprocedures en rechtszaken, dat zijn toch in feite wegen die we moeten vermijden. Ze kosten verhoudingsgewijze vaak meer dan waar het over gaat en ze leveren oneindig veel frustraties op. Procedures als hierboven beschreven geven naar twee kanten bescherming. Het is aan de instanties zelf en aan de politiek dergelijke procedures in te voeren en te handhaven en bij te stellen aan de hand van concrete ervaringen of veranderende omstandigheden.

In het omgaan met de ander heeft de mens eigenlijk twee extreme mogelijkheden: de verhouding kan puur zakelijk zijn of puur persoonlijk zijn. De verhouding wordt pas menselijk als er een verhouding tussen het zakelijke en het persoonlijke gevonden wordt; als er door beide partijen een balans gevonden wordt. Dit gezamenlijke kan niet afgedwongen worden. Je zou kunnen zeggen, je kunt wel door middel van procedures de voorwaarden scheppen om dit gezamenlijke een optimale kans te geven.



Tradities
In feite zijn de voorgestelde procedures, geformaliseerde tradities. Vroeger en nu nog wel, maar zeker vroeger hadden wij veel meer op allerhande terreinen te maken met tradities; onuitgesproken voorschriften: zo doen wij dat en niet dat het niet anders kon, maar tradities hadden over jaren en jaren bewezen dat ze goed functioneerden. Het was een soort ingebouwde wijsheid.
In onze tijd moeten we steeds bewuster met de zaken omgaan en verliezen de onuitgesproken en vaak onbewuste tradities hun zeggingskracht. De mensen kennen de oorsprong van de tradities ook niet meer en ervaren ze als vreemd en opgelegd. Er ontstaat een fase van verwarring en vervreemding, hoe gaan we nog met elkaar om? En verharding van de verhoudingen ligt als reactie op de onzekerheid voor de hand.
Door de formalisering worden de omgangsregels openbaar en ook meer voor kritiek vatbaar en zo doende kan een ieder zich, meer en meer bewust, weer met de nieuwe omgangsvormen verbinden.

April 2011

Met dank aan Frans Duijf voor zijn waardevolle opmerkingen.

Jan Sterenborg